Headline: Energiewende in Frankreich: auf den Spuren Deutschlands?

Unlängst wurde der Pariser Eiffelturm mit zwei kleinen Vertikalwindturbinen ausgestattet, die zwar für ein großes Medienecho sorgten, aber eine eher symbolische Erzeugungskapazität haben. In derselben Woche beriet das französische Parlament über eine umfangreiche Gesetzesvorlage, die die Pläne des Landes zum Umbau seiner Energieversorgung und zur Reduzierung seiner Treibhausgasemissionen darlegt. Ist Frankreich nach dieser Abstimmung unterwegs zur Energiewende?

Das Gesetz zur Energiewende für grünes Wachstum (PDF auf Französisch) deckt Bereiche von der Förderung für Erneuerbare bis zu Abfallmanagement und saubererem Verkehr ab und setzt strategische Ziele für die nächsten Jahrzehnte. Im vergangenen Herbst wurde es von der Nationalversammlung abgesegnet. Nach inhaltlichen Änderungen durch den Senat im März 2015 wird der Text zwei weitere Lesungen in beiden Häusern durchlaufen, der Gesetzgebungsprozess wird also noch zwei bis drei Monate dauern.

Nicht zum ersten Mal versucht die französische Regierung Maßnahmen zur Förderung des Ökostromsektors umzusetzen: Seit Anfang der 2000er Jahre wurden zu diesem Zweck verschiedene Gesetze verabschiedet, die zum Beispiel Förderprogramme für Erneuerbare vorsahen. Sie waren jedoch meist sektorspezifisch, es fehlten einheitliche Vorgehensweisen und Ziele. Die neue Gesetzesvorlage strebt an, endlich einen übergreifenden Rahmen und eine strategische Ausrichtung für Frankreichs Energiewende zu liefern: In Umfang und Ambitionen kann man das Vorhaben mit der deutschen Energiewende vergleichen. Und tatsächlich ist der Vergleich mit der Situation in Deutschland sinnvoll, um die französische Energiepolitik der Vergangenheit und Gegenwart genauer zu beleuchten.

Frankreichs transition énergétique teilt viele Ziele und Maßnahmen der deutschen Energiewende

Auf den ersten Blick haben beide Länder viel gemeinsam: Sie sind beide moderne Industriestaaten mit ähnlich großer Wirtschaft und Bevölkerung sowie einem diversifizierten Energiesektor; im Durchschnitt verbrauchen die Bürger Deutschlands pro Jahr so viel Energie wie ihre französischen Nachbarn. Die gesamte Energieproduktion ist in beiden Ländern ebenfalls vergleichbar.

Wichtiger noch, Frankreich hat sich ebenso wie Deutschland verpflichtet, sein Energiesystem sauberer und effizienter zu machen, und zwar mit greifbaren Erfolgen in den letzten zehn Jahren (Abb. 1). Wenn es aber um politische Entscheidungen und langfristige Entwicklungsverläufe geht, wird oft das Bild vermittelt, Frankreich und Deutschland würden in der Energiewende zwei unterschiedliche, sogar in Konkurrenz stehende Wege verfolgen.

In Frankreich wird die deutsche Energiewende oft entweder als nachahmenswertes Vorbild oder als Misserfolg, den man vermeiden sollte, porträtiert, aber stets als etwas, das sich vom französischen Ansatz unterscheidet.

Ein genauerer Blick auf die Energiepolitik beider Länder, und zwar besonders im Licht der neuen französischen Gesetzesvorlage, zeigt jedoch, was die beiden Energiewendestrategien tatsächlich gemeinsam haben.

Die französischen Ziele zur THG-Reduktion, zum Ausbau erneuerbarer Energien und zum Energieverbrauch (Tabelle) stimmen weitgehend mit Deutschlands Ambitionen überein: Sie sind zwar weniger ehrgeizig mit Blick auf den 2020-Meilenstein, wollen aber bis 2030 und 2050 mit Deutschland gleichziehen oder es sogar überholen. Zum Beispiel streben beide Länder die Halbierung des Gesamtenergieverbrauchs bis 2050 an: ein ambitioniertes Vorhaben, das hauptsächlich durch sektorübergreifende Energieeffizienzmaßnahmen umgesetzt soll.

Selbst im Fall der Atomenergie, die häufig als Hauptunterschied zwischen beiden Ländern genannt wird, sind die Strategien mehr oder weniger vergleichbar. Frankreich strebt an, den Anteil der Atomenergie am Strommix von derzeit 75 Prozent auf 50 Prozent im Jahr 2025 zu senken: Im Hinblick auf Energieerzeugung und die Zahl der Reaktoren, die abgeschaltet werden müssen, ist das durchaus gleichwertig mit dem Atomausstieg, den Deutschland in einem ähnlichen Zeitrahmen vollzieht (2011-2022).

Ein weiteres gemeinsames Merkmal, das im Zentrum der Strategien beider Länder steht, ist die Förderung des Ausbaus Erneuerbarer Energien (EE). Wie Deutschland hat Frankreich seit Anfang der 2000er Jahre diverse Förderprogramme für EE eingeführt, von Subventionen bis zu Steuervorteilen und speziellen Ausschreibungen, dazu gehören natürlich auch Einspeisevergütungen für Ökostrom. Das neue Gesetz will diese Mechanismen verbessern und ausweiten. Die Modifikationen haben einige Ähnlichkeit mit der Novellierung des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG) durch die Bundesregierung im vergangenen Sommer, zumal sie ebenfalls anstreben, die EU-Direktiven zur verstärkten Marktintegration der Erneuerbaren einzuhalten – was unter anderem die Abkehr von fixen Einspeisevergütungen zugunsten flexibler Marktprämien mit sich bringt.

Kurz gesagt, Deutschland und Frankreich bewegen sich, wenigstens was die politischen Ziele betrifft, keineswegs auf völlig unterschiedlichen Pfaden. Die eigentlichen Unterschiede zwischen beiden Ländern beruhen auf der Tatsache, dass in Frankreich, trotz dieser Anstrengungen, die Energiewende in einigen Aspekten noch hinterherhinkt.

Der französische Energiemix und der langsame Ausbau der Erneuerbaren

In Deutschland hat die rasante Entwicklung der Erneuerbaren Energien, vor allem Sonne und Wind, in den letzten fünf bis zehn Jahren die kühnsten Vorhersagen übertroffen. Insgesamt hat sich die Stromerzeugung mit Erneuerbaren seit 1990 beinahe versiebenfacht. In Frankreich sieht die Lage anders aus: Historisch haben die Erneuerbaren einen größeren Anteil am Energiemix gestellt, was vor allem dem Beitrag der Wasserkraft und Biobrennstoffen wie Feuerholz zu verdanken ist. Der jährliche Feuerholzverbrauch zum Beispiel schwankt zwischen 8 und 10 Mtoe, eine Zahl, die sich seit 1970 nicht wesentlich geändert hat (Bericht auf Französisch). Im Fall der Wasserkraft sind die Möglichkeiten einer weiteren Steigerung praktisch erschöpft. Daher rechnet man mit einem weiteren Wachstum der Erneuerbaren aus Biokraftstoffen, anderen Formen von Biomasse und natürlich Wind- und Solarenergie – für beides besitzt Frankreich ein hohes Potenzial.

Doch trotz verschiedener Anreize blieb der Aufschwung in diesem Bereich hinter den Erwartungen zurück (Abb. 2). 2014 lag die installierte Gesamtleistung von Photovoltaik- und Onshore-Windkraft bei 5,3 beziehungsweise 9,2 GW, in Deutschland hingegen bei 38 beziehungsweise 36 GW. Und bisher gibt es keine Offshore-Windkraftanlagen in Frankreich (allerdings sollen bis 2020 mindestens 3000 MW installiert werden).

Als Teil des EU-Klima- und Energiepakets für 2020 müsste Frankreich den Anteil seiner Erneuerbaren am Endenergieverbrauch von derzeit 14 auf 23 Prozent anheben, ein Ziel, das angesichts der jüngsten Trends nicht zu erreichen sein dürfte. Natürlich hoffen viele, dass das neue Gesetz Impulse für die Entwicklung der Erneuerbaren geben wird, zum Beispiel durch Maßnahmen, die die Verwaltung vereinfachen und damit die Wartezeiten bei der Zulassung von EE-Projekten verkürzen sollen. Aber die Zeit läuft, und viele Fragen müssen noch geklärt werden: vom Mindestabstand zwischen Windfarmen und Wohnhäusern, ein Thema, das zwischen beiden Kammern des Parlaments hin und her gereicht wurde, bis zu den bisher unbekannten Einzelheiten der Förderprogramme für erneuerbare Energien, die nach der Verabschiedung des Gesetzes in Durchführungsbestimmungen festgelegt werden müssen.

Schließlich ist es, jenseits der Ziele für 2020, ebenfalls unklar, ob dieses Gesetz die strukturellen Faktoren bewältigen kann, die bisher die Entwicklung der Erneuerbaren in Frankreich behindert haben – und der maßgebliche unter ihnen ist das Problem der Kernkraft.

Welche Zukunft hat die Kernkraft in Frankreich?

Die Atomkraft in Frankreich blickt auf eine lange Geschichte zurück, aber eigentlich begann das „allumfassende“ Nuklearprogramm nach der Ölkrise von 1973. In den beiden darauffolgenden Jahrzehnten wuchs der Anteil der Atomkraft von nahezu Null auf zwei Drittel des Strommixes und 40 Prozent des Primärenergieverbrauchs (Abb. 4). In dieser Zeit wurden zahlreiche Erdöl- und Kohlekraftwerke vom Netz genommen. Heute laufen in Frankreich 59 Nuklearkraftwerke, die mehr als 400 TWh pro Jahr liefern – und damit Sonne und Wind weit übertreffen (23 TWh 2014).

Viele Analytiker sehen in der beherrschenden Stellung der Kernkraft im französischen Energiemix einen Hauptgrund, warum die Erneuerbaren nicht so schnell an Boden gewinnen wie in Deutschland; Frankreich produziert bereits mehr Strom als es verbraucht (aufs Jahr gerechnet), es besteht also kein akuter Bedarf an alternativen Lösungen für die Stromerzeugung.

Aber die beherrschende Stellung der Atomkraft anzufechten ist keine leichte Aufgabe. Zuallererst fehlt in Frankreich die deutliche Ablehnung der Atomkraft, die in Deutschland anzutreffen ist: Regelmäßig durchgeführte Umfragen zeigen, dass die öffentliche Meinung in Frankreich in den letzten zwanzig Jahren in mehr oder weniger gleich große Lager pro und contra Atomkraft aufgeteilt war. Man kann sagen, dass die nukleare Option lange Zeit eine Art nationaler Konsens war, der quer durch fast alle Parteien politisch unterstützt wurde. Heute sind schätzungsweise 200.000 Arbeitsplätze direkt oder indirekt von einem Nuklearsektor abhängig, der zu den größten der Welt zählt.

Im Lichte dessen muss man die von der Regierung vorgeschlagene Entscheidung, den Anteil der Atomenergie bis 2025 auf 50 Prozent zu senken, als schwerwiegende politische Aussage werten, die eine seit über dreißig Jahren verfolgte, ganz auf Atomkraft ausgerichtete Strategie umkehrt. Unglücklicherweise hat der französische Senat (in dem die Oppositionsparteien über eine Mehrheit verfügen) dieses Ziel mit einer Reihe von Änderungen verwässert, die den Termin 2025 strichen und die Reduktion der Atomenergie an die Bedingung knüpften, es müssten „Energieunabhängigkeit und wettbewerbsfähige Strompreise gewahrt sowie dafür gesorgt werden, dass dies nicht zu einer Zunahme der THG-Emissionen führt“. Es bleibt abzuwarten, ob der Termin 2025 in den nächsten Schritten des Gesetzgebungsverfahrens wieder eingeführt wird.

Auf jeden Fall müssen, wenn die Zeitschiene des Ausstiegs geplant wird, auch technische und wirtschaftliche Fragen berücksichtigt werden. In den nächsten Jahren werden zahlreiche Atommeiler das Ende ihrer vorgesehenen Laufzeit von 40 Jahren erreichen, was die schwierige und finanziell folgenschwere Entscheidung erzwingt, ob man die Meiler endgültig abschaltet oder ihre Laufzeit um weitere 10 bis 30 Jahre verlängert. Unlängst entdeckte Risse in EPR-Reaktoren der neuen Generation, die die alternden Anlagen ersetzen sollten, sorgen für zusätzliche Komplikationen.

Insgesamt hat man sich mit der Idee, die Kernkraft zurückzufahren, um Raum für Erneuerbare zu schaffen, inzwischen mehr oder weniger abgefunden; aber der tatsächliche Zeitrahmen und die praktischen Details der Umsetzung sind noch weitgehend unbekannte Größen.

Demokratische Partizipation und Dezentralisierung in der Energiewende

Neben der Atomkraft werden auch die Verwaltungsaspekte der Energiewende als typisches Beispiel für wesentliche Unterschiede zwischen beiden Ländern gesehen. In der Regel wird die Energiewende in Deutschland ganz schematisch als „Bottom-up“-Konzept gesehen, während die Energiewende in Frankreich mutmaßlich „top-down“ verläuft. Das bezieht sich auch auf die öffentliche Unterstützung für und Beteiligung an den Fortschritten der Energiewende.

Tatsächlich sind sich die Franzosen, wenn man verschiedenen Umfragen[1], glauben darf, der Probleme zunehmend bewusst, die mit dem Klimawandel und der Umwelt zusammenhängen; sie befürworten die Erneuerbaren und sind bereit, ihren Energieverbrauch zu reduzieren. Die globale Erwärmung und die Luftverschmutzung stehen ganz oben auf der Liste ihrer Umweltsorgen. Aber ebenso klar ist, dass diese Fragen fast immer hinter dringenderen Sorgen zurückstehen, nämlich Arbeitslosigkeit, Kaufkraft und Ungleichheit. Und während der Klimawandel und insbesondere energiebezogene Themen langsam bei Wahlen und im politischen Diskurs an Bedeutung gewinnen, sind sie bisher noch keine großen, wahlentscheidenden Themen.

Die relativ bescheidene Rolle, die diese Fragen im demokratischen Leben Frankreichs spielen, ist sowohl eine Folge von als auch ein Grund für das historisch extrem zentralisierte energiepolitische Verwaltungssystem. In der Vergangenheit wurden strategische energiepolitische Entscheidungen (zum Beispiel für das allumfassende Nuklearprogramm) allein von der Exekutive gefällt, ohne parlamentarische Debatte oder Aufsichtsbehörden, während untere Ebenen (etwa Regional- und Kommunalverwaltungen)in diesen Fragen wenig oder nichts zu sagen hatten.

Nirgends ist diese Zentralisierung deutlicher wahrnehmbar als im Energiesektor: Das Staatsunternehmen Électricité de France (EDF) dominiert die Energiegewinnung (86 Prozent der Stromerzeugung) ebenso wie den Vertrieb sowie – über Tochterfirmen – Energieübertragung und –verteilung. Im Gegensatz dazu herrscht auf dem deutschen, eher dezentralisierten Energiesektor deutlich mehr Wettbewerb, vor allem im Hinblick auf Anlagen zur Nutzung erneuerbarer Energien, die sich zur Hälfte in Bürgerhand befinden. Betrachtet man die Bürgerenergie-Initiativen, sind die Unterschiede zwischen beiden Ländern verblüffend: Während es in Deutschland hunderte Energiegenossenschaften gibt, sind sie in Frankreich praktisch nicht existent.

Dennoch hat es in Frankreich in den vergangenen Jahren Ansätze zu einem Paradigmenwechsel gegeben, angestoßen durch die Umweltschutz-Agenda und die Erkenntnis, dass Dezentralisierung und Bürgerbeteiligung für den Erfolg der Energiewende unverzichtbar sind. Damit findet man sich auch im politischen Diskurs zunehmend ab, und die Folge waren verschiedene Reformen, aber bisher nichts, was radikale Veränderungen einleiten würde.

Das neue Gesetz will mit einer Reihe von Maßnahmen weiter in diese Richtung gehen. Die Regionen erhalten mehr Befugnisse für die Umsetzung eigener Energiepläne (vor allem bezüglich Energieeffizienz), während Städte und Gemeinden in kommerzielle EE-Projekte investieren dürfen. Bürgerbeteiligung und Energiegenossenschaften sollen ebenfalls gefördert werden. Schwer zu sagen, ob das ausreicht, um Monopole aufzubrechen und Kommunen zum Handeln zu ermutigen. Allgemein kann man sagen, dass es wohl noch zu früh ist, um die Erfolge und Misserfolge der französischen Energiewende zu beurteilen. Gewissermaßen ist Frankreich im Begriff, die gesetzlichen Rahmenbedingungen zu schaffen und den politischen Konsens zu finden, wie sie in Deutschland vor einigen Jahren erreicht wurden. Der internationale Kontext ist ebenfalls ganz besonders relevant: Paris ist Ende des Jahres Gastgeberstadt für die 21. UN-Klimakonferenz. Und Frankreichs Hoffnungen auf ein bindendes, universelles Abkommen ist besser gedient, wenn das Land zeigen kann, dass es seinen Teil getan hat.

Header-Bild: shutterstock/Vaclav Volrab

[1] Das Ministerium für nachhaltige Entwicklung hat zu diesem Thema drei Umfragen veröffentlicht (nur auf Französisch), abrufbar hier, hier und hier.