Headline: Überlegungen zum Inkrafttreten des Pariser Klimaabkommens

Eine zentrale Frage, die mir in letzter Zeit häufig zum Pariser Klimaabkommen gestellt wird, lautet: „Wann wird es in Kraft treten?“ Die Antwort auf diese Frage ist etwas komplexer, als es auf den ersten Blick scheint. Mit diesem kurzen Beitrag möchte ich einen Einblick in die Schritte und rechtlichen Anforderungen für das Inkrafttreten des neuen Klimavertrags geben und die darin verwendeten juristischen Begriffe klären.

Was bedeutet „Inkrafttreten“?

Wenn ein völkerrechtlicher Vertrag zustande kommt, müssen in der Regel vier Schritte erfolgen, damit er für die Länder, die ihn ausgehandelt haben, wirksam wird: Verabschiedung, Unterzeichnung, Ratifizierung und Inkrafttreten. Das lässt sich besser verstehen, wenn man sich den Vertrag als eine Art Massenhochzeit vorstellt. Wenn die beteiligten Parteien das Abkommen verabschieden, gehen sie eine Beziehung ein. Sobald sie es unterzeichnen, verloben sie sich aus freien Stücken und sind verpflichtet, alles zu unterlassen, was die Beziehung gefährdet. Durch die Ratifizierung gehen sie offiziell die Ehe ein, die rechtskräftig wird, sobald das Abkommen in Kraft tritt.

Die Vertragsehe ist polygam. Sie erlaubt sogar Nichtunterzeichnern, sich dem Bund durch Beitritt anzuschließen, nachdem dieser bereits in Kraft getreten ist. Ein „Bis der Tod uns scheidet“ gibt es nicht; die Parteien können in der Regel mittels einer Rücktrittsklausel die Scheidung einreichen, schön am Beispiel Kanadas zu sehen, das im Dezember 2012 auf diese Weise aus dem Kyoto-Protokoll ausgestiegen ist.

Wie funktioniert das mit dem Pariser Abkommen?

Im vergangenen Dezember handelten die Vertragsparteien der der Klimarahmenkonvention (UNFCCC) – als „Konferenz der Vertragsstaaten“, kurz „COP“ – ein 32-seitiges Dokument aus („das Ergebnis von Paris“). Dieses besteht aus einem 20-seitigen Beschluss („der COP-Entscheidung“) und einem 12-seitigen Vertrag („das Abkommen von Paris“). Das Ergebnis wurde am 12. Dezember 2015 von 195 Ländern durch Konsens (also ohne Gegenstimmen) verabschiedet. Am 22. April 2016 wurde der Vertrag mit einem hochrangigen Festakt für einen Zeitraum von einem Jahr am Sitz der Vereinten Nationen in New York zur Unterzeichnung eröffnet, wo er bereits am ersten Tag von einer Rekordzahl von 174 Ländern und der EU unterschrieben wurde. Der nächste bedeutende Schritt ist die Ratifizierung, mit der die Staaten in ihrem nationalen Rechtssystem Vorkehrungen treffen, um dem Klimavertrag offiziell beizutreten. Wichtig ist die Unterscheidung zwischen dem innerstaatlichen und dem völkerrechtlichen Verfahren der Ratifizierung. Das innerstaatliche Verfahren setzt in der Regel die Zustimmung des Parlaments, des Staatsoberhaupts oder einer ähnlichen Instanz voraus, kann aber auch, je nach Rechtssystem, die Verabschiedung eines Gesetzes erfordern. Sobald die innerstaatlichen rechtlichen Bestimmungen erfüllt sind, hinterlegt der Staat gemäß des völkerrechtlichen Verfahrens die sogenannten „Ratifikations-, Annahme- oder Genehmigungsurkunden“ beim Generalsekretär der Vereinten Nationen (dem „Verwahrer“), der wiederum die anderen Vertragsparteien darüber in Kenntnis setzt. Ein Staat, der es versäumt, den Vertrag innerhalb der Jahresfrist zu ratifizieren, kann auch danach noch eine Beitrittsurkunde hinterlegen, um sich dem Abkommen von Paris auch nach dessen Inkrafttreten noch anzuschließen.

Dreißig Tage nachdem das Abkommen von Paris von mindestens 55 UNFCCC-Vertragsparteien ratifiziert wurde, die mindestens 55 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen verursachen, tritt es in Kraft (das heißt, es wird für die Staaten, die es unterschrieben und ratifiziert haben, rechtlich wirksam). Bis heute wurde das Übereinkommen von Paris von 23 Vertragsparteien (vor allem Kleine Inselentwicklungsländer und Norwegen) ratifiziert, die 1,1 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen verursachen (aktuelle Zahlen finden sich hier). Allerdings haben viele Länder ihre Absicht bekundet, das Übereinkommen bis Jahresende zu ratifizieren, darunter große Emittenten wie China (20,1%), die USA (17,9%) und Indien (4.1%). Ihre Zahl wird voraussichtlich im Vorfeld der nächsten COP22 im November 2016 in Marrakesch steigen. Eine Analyse des Potsdam-Instituts für Klimafolgenforschung zeigt, dass der Vertrag die erforderliche Schwelle für sein Inkrafttreten bis Jahresende erreichen könnte.

Wie steht es mit der EU? Und dem Brexit?

Die Europäische Union könnte die Zahl der Ratifizierungen erheblich steigern, weil sie mit (derzeit) 28 Mitgliedsstaaten rund 12,1 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen verursacht. Allerdings ist der Ratifizierungsprozess in der EU ein wenig komplizierter. Die EU-Mitgliedsstaaten vollziehen ihr innerstaatliches Ratifizierungsverfahren individuell (bislang haben das Frankreich und Ungarn getan); die EU bereitet ihre Ratifizierung des Abkommens parallel zu den Mitgliedsstaaten vor. Eine Empfehlung der Europäischen Kommission zum Entwurf eines Ratsbeschlusses liegt seit dem 10. Juni 2016 vor. Dieser Text muss zunächst vom Rat mit Zustimmung des EU-Parlaments verabschiedet werden. Das EU-Parlament hat sich bislang für eine zügige Ratifizierung ausgesprochen und wird seinen Standpunkt voraussichtlich im Herbst 2016 abschließend überarbeiten, der dann dem Rat zur Abstimmung vorgelegt wird. Weil die EU ihre Klimaziele intern mit allen 28 Mitgliedsstaaten koordinieren muss, hinterlegen die EU und ihre Mitglieder ihre Ratifizierungsurkunden in der Regel gemeinsam. (Überdies verlangt das Pariser Abkommen von der EU, der UNFCCC die präzisen Emissionsniveaus mitzuteilen, die jedem EU-Mitgliedsstaat zugeteilt werden.)

Das Ergebnis des britischen EU-Referendums vom 24. Juni 2016 wird die Ratifizierung durch die EU wahrscheinlich verzögern. Derzeit ist Großbritannien der zweitgrößte Emittent innerhalb der EU (1,6 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen); an erster Stelle steht Deutschland mit 2,6 Prozent. Das Votum für den Brexit und seine politischen Auswirkungen auf Großbritannien insgesamt könnten Sand ins Getriebe der dortigen innerstaatlichen Ratifizierung des Pariser Abkommens streuen. Viel hängt davon ab, welchen Kurs die Regierung unter der neu ernannten Premierministerin Theresa May einschlägt. Abgesehen von möglichen Verzögerungen, ist immer noch unklar, in welcher Weise der Brexit das Ratifizierungsverfahren der EU und die neu vorgeschlagene Verordnung zur Lastenverteilung für 2021-2030 beeinflussen wird. (Großbritannien ist bislang in die vorhergehende Lastenverteilungsentscheidung und die empfohlene EU-Verordnung eingebunden.) Sobald sich Großbritannien auf Artikel 50 des Vertrags von Lissabon beruft, um offiziell seinen EU-Austritt einzuleiten, stehen der Europäischen Union im Hinblick auf ihre Klimaziele zwei Möglichkeiten offen: Entweder sie hebt die individuellen Ziele für alle verbliebenen Länder an oder sie verwässert das gemeinsame Klimaziel.

Was die Ratifikation betrifft, zeigen jüngste Analysen des Thinktanks E3G, dass die EU möglicherweise ihre national festgelegten Beiträge (Nationally Determined Contributions, NDCs) unter dem Pariser Abkommen anpassen muss. Sie könnte den Vertrag aber durchaus ratifizieren, während Großbritannien noch Mitgliedsstaat der EU-28 ist. Nach dem Ausscheiden Großbritanniens könnte die EU das Land durch eine Vereinbarung zur gemeinsamen Erfüllung ihres NDC einbinden. Wenn man die Unsicherheiten rund um den Brexit kurz außer Acht lässt:  Andere EU-Staaten wie etwa Polen haben angekündigt, den Vertrag erst dann zu ratifizieren, wenn Fragen zur Lastenaufteilung gelöst sind. Damit erscheint es ausgeschlossen, dass die EU das Klimaabkommen vor Jahresende ratifiziert.

Wann wird also das Pariser Abkommen in Kraft treten?

Der politische Schwung hinter der COP22 wird voraussichtlich dafür sorgen, dass das Pariser Abkommen die doppelte Schwelle  (Ratifikation durch mindestens 55 UNFCCC-Vertragsparteien, die mindestens 55 Prozent der globalen Treibhausgasemissionen verursachen) überschreitet und in Kraft tritt, ehe die offizielle Unterzeichnungsfrist am 21. April 2017 endet. Im Prinzip könnte dies bereits Ende 2016 geschehen, falls die Staaten – insbesondere jene mit den höchsten Emissionen – zu ihren Ankündigungen stehen und den Vertrag bis Jahresende ratifizieren. Im Grunde ist es nicht so wichtig, ob dies noch 2016 oder erst im April 2017 geschieht. Weitaus bedeutsamer ist, dass das Pariser Abkommen mit hoher Wahrscheinlichkeit vor 2020 in Kraft treten wird.

2020 ist das magische Jahr, das die Vertragsparteien für das Inkrafttreten des Klimavertrags vorgesehen hatten. Die offizielle Verhandlungsplattform (die „Ad Hoc Working Group on the Durban Platform for Enhanced Action, ADP“) erhielt sogar explizit das Mandat, einen internationalen Vertrag zur Verabschiedung in Paris – in verschiedenen Formen – aufzusetzen, der „ab 2020 in Kraft treten und umgesetzt werden“ sollte. Mehrere Bestimmungen in der Pariser COP-Entscheidung tragen dieser Prognose Rechnung. Zum Beispiel verlangt diese, die Vertragsparteien sollten ihre geplanten national festgelegten Beiträge bis 2020 aktualisieren, und fordert sie auf, ihre langfristigen Strategien zur Verringerung der Treibhausgasemissionen („long-term low greenhouse gas emission development strategies“, LEDS) bis 2020 mitzuteilen. Die COP-Entscheidung enthält sogar einen ganzen Abschnitt über „verstärkte Maßnahmen vor 2020“, der auf die Arbeit des existierenden UNFCCC-Workstreams zu Maßnahmen vor 2020 aufbaut. Auf ein voraussichtliches Inkrafttreten im Jahr 2020 verweist auch die lange Liste der Aufgaben, die bis zum ersten Treffen der Vertragsparteien unter dem Pariser Abkommen abzuarbeiten ist ( „Conference of the parties serving as the Meeting of the parties to the Paris Agreement, CMA“).

Die Verfasser des Vertrags rechneten jedenfalls nicht mit einem früheren Inkrafttreten des Pariser Abkommens. Sie trafen sogar Vorkehrungen für Verzögerungen: Die COP-Entscheidung enthält eine Klausel zur vorläufigen Anwendung, die den UNFCCC-Vertragsparteien erlaubt, alle Bestimmungen des Klimavertrags noch vor dessen Inkrafttreten anzuwenden. Im Rückblick leuchtet dieses konservative Vorgehen ein; beim Kyoto-Protokoll verstrichen über sieben Jahre zwischen seiner Verabschiedung 1997 und seinem Inkrafttreten 2005. Aber die hohe politische Dynamik, die sich bei den erfolgreichen Verhandlungen zum Pariser Abkommen entfaltete, dem weltweit ersten wahrhaft globalen Klimavertrag seit der Klimarahmenkonvention (UNFCCC), könnte ein rasches Inkrafttreten begünstigen.

Derzeit arbeiten die Präsidentschaften der COP21 und der COP22 gemeinsam an Vorkehrungen für den Fall eines frühen Inkrafttretens des Klimavertrags (soll heißen, bevor die Vorbereitungen für das Arbeitsprogramm unter dem Abkommen abgeschlossen sind). Diese Vorkehrungen sollen dafür sorgen, dass alle UNFCCC-Länder an den Treffen der CMA teilnehmen können und kein Land nur deshalb benachteiligt ist, weil es das Ratifizierungsverfahren noch nicht abgeschlossen hat. Zudem hat das Rechtsteam der UNFCCC einen hilfreichen Informationshinweis ausgearbeitet, der die juristischen und verfahrenstechnischen Folgen eines frühen Inkrafttretens darlegt.

Warum das Inkrafttreten dennoch eine Rolle spielt

Angesichts der Klausel zur vorläufigen Anwendung und der großen Gewichtung der „Zielsetzung vor 2020“ unter der UNFCCC (sowohl durch „ADP-Workstream 2“ als auch unter der Pariser COP-Entscheidung), stellt sich die Frage, warum dem Inkrafttreten überhaupt so eine große Bedeutung zugerechnet wird. Das Pariser Abkommen ist ein spezieller Fall, da es, im Vergleich zu anderen bindenden völkerrechtlichen Verträgen wie dem Kyoto-Protokoll, erheblich auf weiche Verpflichtungen baut. Viele wesentliche materielle Bestimmungen sind nicht rechtsverbindlich; dennoch enthält der Vertrag starke Verfahrenspflichten, insbesondere in Bezug auf die Übermittlung der national festgelegten Beiträge (NDCs) und den Transparenzrahmen. Mit dem Inkrafttreten des Vertrags werden diese Verpflichtungen für die Staaten verbindlich, die das Abkommen ratifiziert haben. Damit öffnet sich auch die Tür für Klagen betroffener Bürger und Umweltschutzverbände, die eine Nichteinhaltung der verbindlichen Vertragspflichten im Klimaabkommen durch die eigene Regierung vor nationale Gerichte bringen könnten. Ein wichtiger Präzedenzfall wurde im Juni 2015 in den Niederlanden gesetzt, wo ein Verwaltungsgericht zugunsten der Kläger entschied – vertreten durch die Umwelt-NGO „Urgenda Foundation“ – und die niederländische Regierung dazu verordnete, ihre Klimaziele zu überarbeiten. Im Idealfall sollte eine gerichtliche Durchsetzung nur als äußerstes Mittel in Betracht kommen. Zwar müssen die Modalitäten, Verfahren und Leitlinien zur Einhaltung des Vertrags und zu den Transparenzmechanismen noch definiert werden, das hohe politische Profil des Klimavertrags und seiner Verabschiedung durch fast alle Länder der Welt sorgt jedoch dafür, dass die Staaten einem enormen politischen Druck ausgesetzt sind, die Bestimmungen des Pariser Abkommens zu erfüllen.

Foto oben: UNclimatechange/CC BY 2.0 (Ausschnitt)