Headline: Die Hohe See als globale Allmende

Es ist Ostermontag, und ich sitze bei den Vereinten Nationen in New York in einem Saal mit Vertretern der Mitgliedsstaaten und -organisationen. Ein Schokoladenosterhase ziert das Pult der Europäischen Union, was Anlass für heitere Plaudereien gibt, bevor das Treffen vom Vorsitzenden, „Seiner Exzellenz Mr. Eden Charles aus Trinidad und Tobago“, offiziell eröffnet wird. Die Spannung ist mit Händen zu greifen, denn wir sind im Begriff, eine Reise von zwei Jahren anzutreten, die hinführen soll zu Verhandlungen über ein rechtlich bindendes internationales Übereinkommen für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Artenvielfalt der Meere in Gebieten außerhalb der nationalen Hoheitsgebiete. Die Generalversammlung der Vereinten Nationen hat beschlossen, vor der Durchführung einer Regierungskonferenz einen Vorbereitungsausschuss (PrepCom) einzusetzen. Er hat die Aufgabe, der Generalversammlung sachdienliche Empfehlungen zu den Elementen eines Textentwurfs für das angestrebte Übereinkommen vorzulegen.

Artenvielfalt als „gemeinsames Anliegen der Menschheit“

Als „gemeinsames Anliegen der Menschheit“ ist die Erhaltung der Artenvielfalt in den letzten Jahrzehnten bei den Vereinten Nationen zum wichtigen Beratungsgegenstand aufgerückt. Artenvielfalt oder Biodiversität ist ein komplexes, mehrdimensionales Konzept, das die Vielfalt des Lebens auf der Ebene der Genetik, der Spezies und des Ökosystems umfasst. Die Artenvielfalt der Meere stützt viele wichtige Ökosystemaufgaben wie die Versorgung mit Nahrung und Energie. Sie besitzt zudem Erholungswert, schützt unsere Küsten gegen Erosion und Überschwemmungen und bietet genetisches Material für die Entwicklung von Medikamenten, z.B. zur Krebsbehandlung, sowie für Kosmetika. Und überdies reguliert sie unser Klima durch Prozesse in den Ozeanen. Diese Regulation wird auch als biologische Pumpe bezeichnet. Die Artenvielfalt der Meere ist deshalb entscheidend für das Fortbestehen des Lebens auf unserem Planeten. Mit wachsendem Druck durch menschliche Aktivitäten und den Klimawandel schreitet der Verlust der Artenvielfalt zu Land ebenso wie in den Ozeanen voran und bereitet der internationalen Gemeinschaft zunehmend Sorge.

In den Ozeanen tummelt sich eine Fülle von Lebewesen verschiedenster Gestalt, Größe und Farbe. Einzigartige gefährdete Spezies finden sich in der Wassersäule und auf dem Meeresboden, in Küstengewässern, auf offener See und auch in großer Tiefe. Viele marine Arten legen zudem große Entfernungen zurück und überschreiten die Grenzen von Hoheitsgebieten, die wir in den Ozeanen gezogen haben. Die Meeresumwelt und ihre Artenvielfalt erfordern daher eine integrierte und kohärente Bewirtschaftung.

Betrachtet man den Ozean von der Küste aus, ahnt man nicht, dass über 50 Prozent der Weltmeere außerhalb nationaler Gerichtsbarkeit liegen. Und das bedeutet, dass in weiten Teilen unseres blauen Planeten kaum rechtsverbindliche Bestimmungen über Naturschutz und Bewirtschaftung existieren und von einer Einhaltung, geschweige denn Durchsetzung von Vorgaben kaum die Rede sein kann. Die derzeitigen rechtlichen und institutionellen Rahmenbedingungen sind Stückwerk, beschränken sich auf einzelne Sektoren und liefern keinen umfassenden, integrierten Verwaltungsansatz. Diese „Gebiete außerhalb der nationalen Hoheitsgebiete“ (areas beyond national jurisdiction, ABNJ) stellen daher eine Herausforderung für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Artenvielfalt der Meere dar.

Vorbereitungsausschuss erörtert beim ersten Treffen Elemente eines Textentwurfs

Die Diskussion über die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Artenvielfalt der Meere in ABNJ unter dem Schirm der Vereinten Nationen begann vor zehn Jahren. Damals wurde eine ad hoc gebildete inoffizielle, zeitlich unbegrenzte Arbeitsgruppe eingerichtet, die sich des Problems annahm. Im vergangenen Jahr einigten sich Staaten im Rahmen dieser Arbeitsgruppe, ein rechtsverbindliches Übereinkommen für die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Artenvielfalt der Meere in ABNJ zu schaffen (Resolution A/RES/69/292). Zu diesem Zweck wurde einem Vorbereitungsausschuss die Aufgabe übertragen, Empfehlungen für die Elemente eines Textentwurfs zu erarbeiten. Das erste von insgesamt vier Treffen des Ausschusses, die für die Jahre 2016-2017 angesetzt sind, fand vom 28. März bis 8. April 2016 im Hauptquartier der Vereinten Nationen in New York statt. Um diesen Prozess mit wissenschaftlichen und juristischen Fachkenntnissen zu unterstützen, nahm das IASS mit einer eigenen Delegation an dem Treffen teil.

Das erste Treffen des Ausschusses diente vor allem dazu, den Rahmen abzustecken. Nach allgemeinen politischen Erklärungen der Regierungsdelegationen wurden die vier Elemente, die als Grundlage des neuen Übereinkommens dienen werden, in informellen Arbeitsgruppen diskutiert. Die vier Elemente, auf die man sich 2011 geeinigt hatte, sind:

• gebietsbezogene Bewirtschaftungsinstrumente, einschließlich Meeresschutzgebiete – oder wie menschliche Aktivität in ABNJ in und um ökologisch wichtige oder gefährdete Meeresgebiete mithilfe von Raumplanungsinstrumenten einheitlich reguliert werden kann;
• Umweltverträglichkeitsprüfungen – oder wie die Folgen derzeitiger und künftiger menschlicher Aktivität auf die Meeresumwelt eingeschätzt werden können; wenn Aktivitäten nach dieser Einschätzung nachteilig sind, sollten sie entweder eingestellt oder so streng reguliert werden, dass die Umweltfolgen reduziert und begrenzt werden können;
• genetische Ressourcen der Meere, einschließlich Fragen der Aufteilung von Nutzungsgewinnen – oder wie genetische Ressourcen von Meeresspezies erschlossen, genutzt und die Nutzungsgewinne gerecht und transparent aufgeteilt werden können;
• Kapazitätsaufbau und Transfer von Meerestechnologie – oder wie sichergestellt werden kann, dass Entwicklungsländer und geografisch benachteiligte Staaten an Forschung, kommerzieller Nutzung und Bewirtschaftung von ABNJ partizipieren können.

Fragen zum Geltungsbereich eines geplanten rechtsverbindlichen Übereinkommens, das Problem, wie es sich zu vorhandenen Rechtsinstrumenten verhält, sowie wichtige gesetzliche Richtlinien und Ansätze wurden ebenfalls erörtert.

Wie können wir den langfristigen Schutz unserer Ozeane gewährleisten? Strittige Fragen

Die Schlüsselfrage, die bei den Vorbereitungstreffen angegangen werden muss, lautet: Wie können wir den langfristigen Erhalt und die nachhaltige Nutzung der Artenvielfalt der Meere in ABNJ gewährleisten und zugleich darauf achten, dass integrierte Bewirtschaftung, die Zusammenarbeit von Regierungen und Institutionen sowie die Bedürfnisse und Interessen von Entwicklungsländern und geografisch benachteiligten Staaten in Einklang gebracht werden?

Die Regierungen betonten immer wieder, das künftige Übereinkommen solle diese vier Elemente insgesamt in Angriff nehmen, und zahlreiche Delegationen bekundeten mehrfach ihre Offenheit und Bereitschaft, dieses Übereinkommen auszuhandeln. Ungeachtet der Schritte zur Aufnahme von Verhandlungen zu einem rechtsverbindlichen Vertrag gibt es aber noch eine Menge strittiger Fragen. Insbesondere dürfte das Problem der genetischen Ressourcen der Meere für größere Kontroversen sorgen. Entwicklungsländer möchten ein Ergebnis vermeiden, das nur einer Handvoll Industriestaaten die Erschließung und Nutzung dieser gewinnträchtigen Ressourcen zugesteht. Daher fordern sie, ihnen die aktive Beteiligung an der Meeresforschung sowie den Zugang zu Wissen und Technologien zu ermöglichen. Und sie setzen sich für die gerechte Aufteilung der Nutzungsgewinne ein, die aus diesen genetischen Ressourcen entstehen. Die Industriestaaten halten hingegen gar nichts davon, dass ihre kommerzielle Aktivität reguliert und eine gerechte Aufteilung der Gewinne aus dieser Aktivität eingefordert wird.

Entwicklungsländer sind besonders daran interessiert, dass der Kapazitätsaufbau in einem künftigen Übereinkommen eine tragende Rolle spielt und erfolgreich umgesetzt wird, damit sie ihre Rechte wahrnehmen und ihre Verpflichtungen nach dem Völkerrecht erfüllen können. Deshalb befürworten sie einen schlüssigen und berechenbaren Finanzierungsmechanismus, der dafür sorgt, dass sie an allen Aktivitäten und Konferenzen bezüglich der Ozeane, und auch an den Verhandlungen zu diesem rechtsverbindlichen Übereinkommen, teilnehmen können.

Ein weiterer Streitpunkt ist der Geltungsbereich des rechtlichen Übereinkommens und die Frage, inwieweit die derzeitige und künftige menschliche Nutzung einbezogen werden soll. Strittig ist auch, welche Aktivitäten unter dem Übereinkommen reguliert werden und in welchem Ausmaß dies geschehen soll, insbesondere wenn es um Aktivitäten geht, die unter der UN-Seerechtskonvention (UNCLOS) gewisse Freiheiten genießen oder für die nach anderen rechtlichen Übereinkommen bereits Regulierungen existieren. Vor allem die Einbeziehung der Fischerei in ein künftiges Übereinkommen stößt bei einigen Staaten auf Ablehnung.

Bezüglich der Meeresschutzgebiete besteht noch Uneinigkeit über den Mechanismus ihrer Ausweisung, Einrichtung, Realisierung und Durchsetzung und über die Schutzstufe, die diese Gebiete erhalten sollen. Auch ist offen, ob und wie bestehende Meeresschutzgebiete in ABNJ von einem künftigen Übereinkommen anerkannt werden sollen. Obwohl die meisten Staaten die Durchführung von Umweltverträglichkeitsprüfungen für Aktivitäten mit Auswirkungen auf die Meeresumwelt in ABNJ befürworten, ist nach wie vor umstritten, welche Aktivitäten einer solchen Prüfung bedürfen und welche Schwellen bei der Durchführung der Prüfungen als Basis dienen sollen.

Die Regierungen werden überdies entscheiden müssen, wie künftige Rechtsvorschriften in dem neuen Übereinkommen umgesetzt werden und welche Behörde(n) mit ihrer Implementierung, Überwachung und Durchsetzung betraut werden soll(en), ohne vorhandene Rechtsinstrumente und Rahmenbedingungen zu untergraben oder die Arbeit bevollmächtigter Organisationen zu beeinträchtigen. Die Rolle von Branchenverbänden wurde ebenso diskutiert wie die Ausweitung der Mandate einiger Organisationen, z.B. der Internationalen Meeresbodenbehörde (International Seabed Authority, ISA). Die meisten Staaten sprachen sich für ein leichtes, kostengünstiges institutionelles Arrangement aus und waren sich einig, dass neue Organisationen oder Behörden nur geschaffen werden sollten, wenn es unumgänglich ist – „Form follows function“, zur See und zu Lande.

Rechte und Pflichten: Wie geht es weiter?

Das zweite Treffen des Vorbereitungsausschusses wird vom 26. August bis 9. September 2016 im Hauptquartier der Vereinten Nationen in New York stattfinden. Dank der Dynamik, die von dem ersten Treffen ausging, ist zu erwarten, dass das zweite Treffen ebenso gut besucht sein wird wie das erste und dass die Gespräche sich stärker auf Einzelheiten und strittige Fragen konzentrieren werden. Zwei weitere Treffen des Ausschusses folgen 2017, und anschließend wird der Ausschuss Ende 2017 der Generalversammlung der Vereinten Nationen (UNGA) seinen Bericht vorlegen. Daraufhin wird die UNGA entscheiden, wie und wann eine zwischenstaatliche Konferenz die offiziellen Verhandlungen über ein rechtsverbindliches Übereinkommen zur Erhaltung und nachhaltigen Nutzung der Artenvielfalt der Meere in ABNJ aufnehmen wird.

In den kommenden Monaten und Jahren besteht die große Herausforderung darin, die bestehenden Rechte von Staaten und ihre Pflicht zum Schutz der Meeresumwelt und der Erhaltung der Artenvielfalt der Meere gegeneinander abzuwägen. Ebenso bedeutsam ist das Gleichgewicht zwischen Artenschutz und nachhaltiger Nutzung bei Aktivitäten in ABNJ. Entscheidend ist auch, dass dieses rechtliche Übereinkommen möglichst allgemeine Akzeptanz findet, sodass es die Staaten ratifizieren, an dem Prozess festhalten und es somit zu einem starken rechtsverbindlichen Instrument machen, das die Erhaltung und nachhaltige Nutzung der Artenvielfalt der Meere in ABNJ garantiert.

Foto oben: istock/richcarey