Der Europäische Pakt für die Meere: neuer Ehrgeiz für die Meerespolitik der EU

Eine Trendwende in der EU-Meerespolitik

Der von der Europäischen Kommission im Juni 2025 vorgestellte Europäische Pakt für die Meere ist eine „umfassende Strategie, um die Ozeane besser zu schützen, eine florierende blaue Wirtschaft zu fördern und das Wohlergehen der Menschen in Küstengebieten zu unterstützen“. Der Pakt für die Meere kommt zu einem Zeitpunkt, an dem Europas Meere durch die übermäßige Ausbeutung von Ressourcen, den Verlust an biologischer Vielfalt, Umweltverschmutzung und die Auswirkungen des Klimawandels zunehmend unter Druck geraten. So überschreiten beispielsweise gefährliche Stoffe in Meeresorganismen vorgegebene Grenzwerte und der Klimawandel bedroht die Meere durch Versauerung, Erwärmung und Sauerstoffmangel und führt zu einem Anstieg des Meeresspiegels sowie verstärkter Küstenerosion und Überschwemmungen. Zusätzliche Belastungen ergeben sich durch menschliche Aktivitäten wie Seeverkehr, Offshore-Windkraft, Fischerei, Ressourcengewinnung und Tourismus. Gleichzeitig streben die EU und ihre Mitgliedstaaten an, bis 2030 insgesamt 30 % ihrer gesamten Meeresfläche unter Schutz zu stellen, wovon 10 % sogar unter strengen Schutz gestellt werden sollen.

Mit dem Pakt für die Meere will die EU einen kohärenten politischen Rahmen für alle meeresbezogenen Angelegenheiten schaffen, der auf bestehenden Rechtsvorschriften und Initiativen aufbaut. Der Pakt für die Meere legt die Grundlagen für eine „Meeresunion“, in der die Mitgliedstaaten und Interessengruppen Maßnahmen und Initiativen koordinieren, um die europäischen Meere und Küsten kohärent zu schützen und zu verwalten. Er legt sechs Prioritäten für einen künftigen Rechtsakt für die Meere fest: 1) Schutz und Wiederherstellung der Gesundheit der Ozeane; 2) Förderung der nachhaltigen Wettbewerbsfähigkeit der blauen Wirtschaft; 3) Unterstützung von Küsten- und Inselgemeinden; 4) Förderung der Meeresforschung und von Innovationen; 5) Verbesserung der maritimen Sicherheit und Verteidigung; und 6) Stärkung der Rolle der EU in der globalen Meeresdiplomatie.

Im Mittelpunkt des Pakts für die Meere steht die Ankündigung, bis 2027 einen Rechtsakt für die Meere (Ocean Act) zu verabschieden. Dieser soll auf einer Überarbeitung der EU-Richtlinie zur maritimen Raumplanung aufbauen und die bestehenden meeresbezogenen Rechtsvorschriften und Initiativen konsolidieren und eine kohärente Umsetzung der politischen Ziele der EU gewährleisten. Parallel dazu wird die Europäische Kommission ein „Dashboard“ einrichten, um die die einschlägigen Indikatoren und Ziele des Paktes zu überwachen und über den Fortschritt zu berichten. Sie will auch einen hochrangigen Ozeanausschuss ins Leben rufen, der Vertreterinnen und Vertreter aus allen meeresbezogenen Sektoren zusammenbringt und die Kommission bei der Umsetzung des Pakts für die Meere unterstützt. Der Pakt für die Meere definiert die zentralen Grundsätze für den Rechtsakt für die Meere, darunter ein Ansatz zur Bekämpfung von Verschmutzung „von der Quelle bis zum Meer“ („Source-to-Sea“), ein Vorsorgeprinzip, ein wissenschaftsbasierter Ansatz für politische Entscheidungen und ein ökosystembasierter Ansatz für die Bewirtschaftung der EU-Meere.

Der Pakt für die Meere setzt auf eine verbesserte Koordinierung und Planung auf Ebene der europäischen Meeresbecken, um Meeresschutz und wirtschaftliche Nutzung in Einklang zu bringen und die Koexistenz zwischen den Sektoren zu fördern. Der künftige Rechtsakt für die Meere soll die Mitgliedstaaten dazu ermutigen, von nationalen Ansätzen Abstand zu nehmen und verstärkt mit Nachbarländern zusammenzuarbeiten. Hier kann auf dem bestehenden Bezugsrahmen mit regionalen Fischereiorganisationen und Meeresübereinkommen aufgebaut werden, die bereits heute für die Umsetzung der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie zentrale Elemente darstellen.

Unter der Oberfläche

Der Pakt für die Meere signalisiert ein neues Maß an Ehrgeiz in der Meerespolitik der EU. Er erkennt Umsetzungslücken an und fordert eine stärkere Durchsetzung, konzentriert sich aber in erster Linie auf die Straffung und Koordinierung bestehender Rechtsvorschriften und Verfahren - und nicht auf die Schaffung neuer verbindlicher Verpflichtungen. Zentrale Handlungsfelder, die im Pakt für die Meere vorgeschlagen werden, adressieren unter anderem:

• Integration ozeanbezogener Ziele, um die maritime Raumplanung zu stärken und die „dreifache Krise des Planeten“ (Verschmutzung, Klimawandel und Verlust der biologischen Vielfalt) anzugehen
• Bewältigung klimabezogener Probleme und der Folgen des Klimawandels, u. a. durch Einführung einer klimafreundlichen maritimen Raumplanung
• Überarbeitung der Richtlinie zur maritimen Raumplanung und der Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie
• Erstellung integrierter Bewirtschaftungspläne für die Meeresbecken und unter Berücksichtigung bestehender verbindlicher Ziele der EU
• Stärkung und verbesserte Koordinierung der Meeresbeobachtung unter Berücksichtigung der Wettbewerbsfähigkeit.

Es bleibt abzuwarten, wie diese politischen Initiativen und die im Pakt für die Meere dargelegte Vision in den Rechtsakt für die Meere und seine Bestandteile übersetzt werden. Klar ist jedoch, dass die EU und ihre Mitgliedstaaten über frühere Schritte zur Integration der Meerespolitik hinausgehen müssen, die mit der „integrierten Meerespolitik“ der EU (2007) oder der Richtlinie über die maritime Raumplanung (2014) unternommen wurden. Beide Instrumente zielten darauf ab, die Koordinierung zwischen den verschiedenen Bereichen der Meerespolitik zu verbessern, aber es fehlten verbindliche Maßnahmen, um die gewünschte Integration zu erreichen. Bislang ist es nicht gelungen, die Vielzahl der Belastungen, denen die europäischen Meere und Küsten ausgesetzt sind, ausreichend zu berücksichtigen. Die EU muss über die bisherigen Initiativen hinausgehen und ihre ehrgeizigen Ziele in konkrete Maßnahmen für ein koordiniertes Vorgehen umsetzen und gleichzeitig die Anstrengungen zur Überwachung und Durchsetzung der bestehenden Rechtsvorschriften verstärken.

Verwirklichung der Vision des Pakts für die Meere

Die Verwirklichung des Pakts für die Meere wird nicht nur von ehrgeizigen Zielen und Maßnahmen abhängen, sondern auch davon, wie das europäische Governance-System in der Praxis funktioniert - d. h. wer ist zuständig, wie werden Maßnahmen über Sektoren und Verwaltungsebenen hinweg koordiniert und wie werden die Fortschritte überwacht. Wichtig ist dabei, dass ein Überdenken und Anpassen der Strategien möglich ist.

Die Meerespolitik der EU ist vielschichtig und erstreckt sich über die EU, die Mitgliedstaaten, regionale Meere (Meeresbecken) und subnationale (z. B. lokale) Behörden. Sie ist auch sektorübergreifend und umfasst eine Vielzahl von Sektoren (z. B. Fischerei, Offshore-Windkraft, Schifffahrt und Tourismus).  Damit die Vision des Pakts für die Meere verwirklicht werden kann, ist die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen und Sektoren unerlässlich. Erkenntnisse aus dem PermaGov-Projekt zeigen, dass der Rechtsakt für die Meere die institutionelle Koordinierung zwischen den Verwaltungsebenen sicherstellen und die bestehenden formalen Mehrebenenstrukturen stärken sollte. Gleichzeitig müssen die Behörden in die Lage versetzt werden, neue Strategien auf den Weg zu bringen, um die vielfältigen Wechselwirkungen zwischen Land und Meer zu adressieren oder die maritime Raumplanung zu erneuern und eine ganzheitliche Herangehensweise (z. B. in Bezug auf Klima, biologische Vielfalt, Verschmutzung) unter Beibehaltung der EU-Aufsicht zu erreichen. Um die Koordinierungsbemühungen zu unterstützen, muss der Rechtsakt für die Meere auch die Zusammenarbeit im Bereich der Governance, also des Steuerungs- und Regelungssystems der öffentlichen Verwaltung, fördern.  Dies kann beispielsweise durch Mindeststandards für partizipative Prozesse, Transparenz und Inklusion sicherstellt werden und fördert so ein nachhaltiges Engagement. Darüber hinaus wird es wichtig sein, die Fähigkeit des Governance-Systems zu überwachen, anzupassen und zu verbessern, um den Anforderungen des Pakts für die Meere gerecht zu werden. Regelmäßige Überprüfungen können helfen, um beispielsweise Durchsetzungshindernisse und Koordinierungsmängel aufzuzeigen. Digitale E-Government-Komponenten (z. B. Dashboards zur Unterstützung der Entscheidungsfindung) sollten unterstützt werden, um Teilhabe zu fördern, Transparenz zu erhöhen und die Legitimität politischer Entscheidungen zu stärken.

Die Kohärenz der politischen Maßnahmen ist auch für die Verwirklichung der Ziele des EU-Pakts für die Meere von entscheidender Bedeutung. Wenn die politischen Maßnahmen gut miteinander verknüpft sind und sich gegenseitig verstärken, können sie den Fortschritt bei der Verwirklichung übergeordneter gesellschaftlicher Ziele beschleunigen. Wenn es jedoch an Kohärenz mangelt, besteht die Gefahr, dass Maßnahmen in unterschiedliche Richtungen gehen und Ziele untergraben werden. Analysen im Rahmen des CrossGov-Projekts zeigen, wie sich dies in der Praxis auswirkt. So sind beispielsweise die Richtlinie über erneuerbare Energien (RED III) und die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie zwar beide verbindlich, aber sie funktionieren unterschiedlich: RED III treibt die Umsetzung durch Zielvorgaben und Genehmigungsbestimmungen voran, während die Meeresstrategie-Rahmenrichtlinie auf Bewertungszyklen und Maßnahmenprogramme setzt, um einen guten Umweltzustand zu erreichen. Allerdings gelingt es nicht, die Richtlinien über politische Zyklen hinweg zu koordinieren sowie Zielkonflikte bei Planungsentscheidungen zu berücksichtigen und dadurch entsprechend zu adressieren. Die Bemühungen zur Überwindung dieser Mängel und zur Stärkung der Kohärenz zwischen den verschiedenen Politiken und ihren Instrumenten könnten durch die Forderung nach Kohärenzplänen (für die Meeresbecken) in Verbindung mit der maritimen Raumplanung verstärkt werden. Diese könnte die behördenübergreifende Koordinierung vorantreiben und in standardisierten Bewertungen, gemeinsamen Verfahren zur Konfliktlösung (zur Bewältigung von Zielkonflikten), relevanten Indikatoren und Berichtsmechanismen verankert werden.

Der ökosystembasierte Ansatz für die Bewirtschaftung der Meere, eines der vier Kernprinzipien des künftigen Rechtsaktes für die Meere, zielt darauf ab, ein Gleichgewicht zwischen den Bedürfnissen des Menschen und Nachhaltigkeitsansätzen herzustellen, welche die Leistungen der Meeresökosysteme schützen, wiederherstellen und verwalten. Den ökosystembasierten Ansatz gibt es zwar schon seit Jahrzehnten, aber das Potenzial dieses Ansatzes wurde bislang nicht ausgeschöpft. Der Rechtsakt für die Meere bietet die Möglichkeit, den ökosystembasierten Ansatz umzusetzen und so sozial-ökologische Herausforderungen anzugehen. Wie das Projekt Marine SABRES gezeigt hat, besteht ein Bedarf an einfachen Instrumenten, die es Entscheidungsträgern ermöglichen, die Komplexität der Systeme bei der Bewirtschaftung von Meeresgebieten zu erfassen. Entscheidungshilfen müssen jedoch durch Governance-Ansätze untermauert werden, die bestehende Blockaden überwinden, indem sie neue Mechanismen zur Unterstützung partizipatorischer Prozesse bei der Bewirtschaftung schaffen und die Kapazität für gemeinsame Maßnahmen zur Bewältigung von Zielkonflikten bei der Entscheidungsfindung stärken.

Der „Source-to-Sea“-Ansatz, ein weiteres Schlüsselprinzip, das die Grundlage des künftigen Rechtsaktes für die Meere bildet, konzentriert sich auf die inhärenten Verflechtungen und Abhängigkeiten zwischen den Ökosystemen - von der Quelle bis zum Meer - und fördert koordinierte Maßnahmen, die stromaufwärts und stromabwärts gelegene Verbindungen berücksichtigen. Dies stellt sicher, dass Eingriffe in einem Teil des Systems nicht unbeabsichtigt Schäden an anderer Stelle verursachen. Das Projekt SOS-ZEROPOL zeigt auf, wie die Anwendung eines Source-to-Sea-Ansatzes dabei helfen kann, Verbindungen zwischen Verschmutzungsfaktoren an Land und ihren Auswirkungen auf die Meere zu erkennen und zielführende Ansatzpunkte aufzuzeigen. In Bezug auf Reifenabriebpartikel, einer bedeutenden Quelle für Plastikverschmutzung im Meer, kann beispielsweise durch Reifendesign, Straßenbau oder Wassersysteme die Verschmutzung der Umwelt bereits an Land verringert werden, bevor sie die Meeresökosysteme erreicht. Der Rechtsakt für die Meere könnte beispielsweise die Anforderung stellen, dass Maßnahmen und Raumplanung an Land, die Bewirtschaftung von Flusseinzugsgebieten und die maritime Raumplanung formell aufeinander abgestimmt werden. Eine Angleichung dieser Rechtsrahmen würde dazu beitragen, eine „integrierte Perspektive“ für das Management zu schaffen und könnte Instrumente wie Überwachungs- und Berichterstattungspflichten auf der Grundlage gemeinsamer Indikatoren, Kooperationsplattformen und Pläne für die übergreifende Behandlung von Themenfeldern von der Quelle bis ins Meer umfassen.

Der Pakt für die Meere thematisiert außerdem die vielfältigen Auswirkungen des Klimawandels auf die Meere und unterstreicht die Notwendigkeit, die Widerstandsfähigkeit von Küstengemeinden zu verbessern. Der Pakt hebt die Rolle des Ozeans für die Klimaregulierung hervor und versteht den Ozean aufgrund seiner Funktion als globale Kohlenstoffsenke als „Verbündeten im Kampf gegen den Klimawandel“. Der Pakt für die Meere sieht die Wiederherstellung von mindestens 20 % der geschädigten Lebensräume bis 2030 vor. Mit dieser Maßnahme soll auch die Fähigkeit von bestimmten Meeres- und Küstenökosystemen, sogenannten „blauen Kohlenstoff” zu binden und zu speichern, erhalten und verbessert werden. Das übergeordnete Ziel des Pakts für die Meere, den Governance-Rahmen für die europäischen Meere zu stärken und die verschiedenen Politikfelder besser aufeinander abzustimmen, ist auch für die eng miteinander verbundenen Themenfelder Ozean und Klima von Bedeutung. Dadurch können nicht nur Ansätze zur Speicherung von blauem Kohlenstoff in Meeres- und Küstenökosystemen gestärkt werden. Auch neuartige und möglicherweise schädliche Verfahren, die darauf abzielen, das Potenzial des Ozeans für die Kohlenstoffbindung und -speicherung zu erhöhen (marine Kohlendioxidabscheidung) könnten so besser reguliert und gesteuert werden. Das OceanNETs-Projekt hat die Notwendigkeit umfassender Governance-Strategien für solche Aktivitäten als Teil eines künftigen Maßnahmenportfolios zur Bekämpfung des Klimawandels aufgezeigt. Dies ist von entscheidender Bedeutung, um sowohl beabsichtigte als auch unbeabsichtigte Folgen solcher Aktivitäten vorherzusehen und abzumildern.

Ein Blick in die Zukunft

Der Pakt für die Meere stellt eine wichtige Vision für die Koordinierung der Meerespolitik der EU dar und legt den Grundstein für eine umfassende Strategie zur Bewältigung der drängenden Probleme, mit denen Europas Meere und Küsten konfrontiert sind - bei gleichzeitiger nachhaltiger Steuerung menschlicher Tätigkeiten. Es ist von entscheidender Bedeutung, dass der künftige Europäische Rechtsakt für die Meere diese Ambitionen in formale Maßnahmen umsetzt, die sowohl überwacht als auch durchgesetzt werden können. Entscheidend für den Erfolg des „Meeresgesetzes“ sind eine formalisierte Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Verwaltungsebenen und Sektoren, um den unterschiedlichen Anforderungen an die Meere gerecht zu werden, sowie innovative Ansätze, um die Kohärenz der Politik zu überwachen und zu gewährleisten. Es ist auch notwendig, dass über den Rechtsakt für die Meere Kernprinzipien wie der ökosystembasierte Ansatz und der Source-to-Sea-Ansatz durch innovative Instrumente und Managementansätze zur Unterstützung von Entscheidungsträgerinnen und -trägern in konkrete Indikatoren, Handlungsanweisungen oder Verfahren übersetzt werden. Der Pakt für die Meere ist ein Aufruf zum Handeln, um die drei planetaren Krisen – Klimawandel, Umweltverschmutzung und Verlust der biologischen Vielfalt - zu bewältigen und die Küsten und Meere der EU durch Governance-Reformen sowie Innovation, Investitionen und Diplomatie zu schützen. Wird das Potenzial des Paktes ausgeschöpft, ist eine Europäische Meeres-Union mit einem widerstandsfähigen, nachhaltigen und produktiven Meeresraum in Reichweite gerückt.