A dynamic perspective on environmental innovation and national competitiveness : an assessment of policy and empirical evidence from the solar energy sector

Es ist allgemein anerkannt, dass eine nachhaltige Entwicklung unter anderem von der Entwicklung und globalen Ausbreitung von Umwelttechnologien abhängt. Gleichzeitig, wird Innovation im Bereich der Umwelttechnologie als ein Ansatz zur Stärkung nationaler Wettbewerbsfähigkeit und zur Förderung zukünftiger wirtschaftlicher Entwicklung gesehen. Dementsprechend, hat der globale Wettbewerb in diesen Technologiefeldern stark zugenommen. Nicht nur Industrieländer, die in diesem Bereich traditionell die Führungsrolle übernommen haben, sondern auch China und andere Schwellenländer positionieren sich mittlerweile, um die Technologieführerschaft in einzelnen Industriezweigen zu übernehmen (Gallagher 2014). Dieser globale Wettbewerb führt auch dazu, dass die Politik zunehmend nach Ansätzen sucht, um heimischen Firmen Wettbewerbsvorteile in diesen wachsenden Industriezweigen zu verschaffen. Die Europäische Kommission betont in seiner Wachstumsstrategie, dass die first mover Vorteile Europas im Bereich grüner Lösungen durch wichtige Wettbewerber herausgefordert werden, insbesondere aus China und den USA (European Commission 2010, p.14). Die Fragen, die dies aufwirft, haben eine besondere Brisanz, da Umwelttechnologiemärkte in hohem Maße von umweltpolitischen Eingriffen abhängen. Marktschaffende Maßnahmen, wie die Einspeisevergütung für erneuerbare Energien, sind in der Regel die Grundlage für die Entwicklung und Ausbreitung dieser Technologien (Jänicke & Lindemann 2010). Solche marktschaffenden Maßnahmen werden mittlerweile nicht allein als ein Teilbereich der Umweltpolitik sondern auch als innovations- und industriepolitisches Instrumentarium verstanden. Der Aufbau neuer Umwelttechnologiemärkte wird zunehmend auch als eine Investition für den Aufbau heimischer Wettbewerbsvorteile in entstehenden Industriezweigen gesehen. Gleichzeitig, führt der steigende Wettbewerbsdruck dazu, dass die wirtschaftlichen Argumente einer grünen Industriepolitik zunehmend herausgefordert werden. Im Bereich der Fotovoltaikindustrie wird beispielsweise von Kritikern behauptet, dass deutsche Marktförderung vor allem ausländischen und insbesondere chinesischen Anbietern zu Gute gekommen sei (EFI 2013; BMBF 2011). Vor diesem Hintergrund geht dieses Dissertationsprojekt folgenden aufeinander aufbauenden Fragen nach: 1. Wie beeinflussen Entwicklungen in wichtigen Schwellenländern globale Innovationsprozesse und Wettbewerbsdynamiken in politisch geförderten Umwelttechnologiemärkten? 2. Was sind die Implikationen dieser globalen Wettbewerbsdynamiken für die Gestaltung und Bewertung von Politik zur Förderung von Innovation im Bereich der Umwelttechnologie bei gleichzeitigem Erhalt nationaler Wettbewerbsfähigkeit? Das Dissertationsprojekt besteht aus vier Artikeln. Zwei dieser Artikel adressieren die erste Forschungsfrage (Artikel #1 und #2) und zwei die zweite Forschungsfrage (Artikel #3 und #4). Jedes dieser Paare besteht aus einem vorwiegend konzeptionellen Beitrag (Artikel #1 und #3) und einem vorwiegend empirischen Beitrag zur Literatur (Artikel #3 und #4). Beide empirischen Beiträge werten Entwicklungen im Bereich der Solarenergie, speziell aus dem Fotovoltaiksektor aus. Der Fotovoltaiksektor ist als klassischer Fall eines politisch geförderten Marktes besonders für die Beantwortung der oben genannten Forschungsfragen geeignet. Konzeptionell, baut das Dissertationsprojekt auf bestehende evolutionsökonomische Ansätze aus der Literatur zu Umweltinnovation und technologischem Wandel auf. Insbesondere wird auf Literatur aus diesem Bereich mit Fokus auf Umweltinnovation, nationaler Wettbewerbsfähigkeit und der Rolle von Politik dabei Bezug genommen. Es folgt eine kurze Zusammenfassung der vier Artikel des Dissertationsprojektes: Artikel #1: Eine Neubewertung des „lead market“ Konzeptes: sein Beitrag zur Umweltinnovationstheorie In Artikel #1 wird eine kritische Bewertung des lead market Konzeptes vorgenommen. Dabei wird insbesondere auf den Beitrag des Konzeptes zur wissenschaftlichen und politischen Diskussion zum Thema Umweltinnovation und Wettbewerbsfähigkeit eingegangen. Es wird festgestellt, dass das lead market Konzept den einzigen konzeptionellen Ansatz bietet, um den Einfluss länder-übergreifender Wettbewerbsdynamiken im Rahmen der globalen Ausbreitung von Umweltinnovationen analytisch zu erfassen. Die lead market Literatur hat zudem wichtige empirische Evidenz für die globale Diffusion politische geförderter Umwelttechnologiemärkte geliefert. Damit hat es eine wichtige Grundlage für die Hypothese geschaffen, dass eine besonders anspruchsvolle und innovationsfreundliche Umweltpolitik Firmen in den entsprechenden Vorreiterländern sogenannte early mover Vorteile verschaffen können. Gleichzeitig weist der Artikel auch auf eine Reihe von Defiziten des lead market Konzeptes hin. Für die Beantwortung der ersten Forschungsfrage dieses Dissertationsprojektes sind zwei Punkte hervorzuheben. Erstens beschränkt sich die Analyse in der bestehenden lead market Literatur auf OECD-Länder. Sie geht bisher noch nicht auf die wachsende Rolle von Schwellenländern, insbesondere Chinas, in der Weltwirtschaft allgemein und im Besonderen im Bereich der Umwelttechnologie ein. Zweitens wird in der lead market Literatur davon ausgegangen, dass die Diffusion der Nachfrage in der Regel der Globalisierung des Angebots vorausgeht. Der angebotsseitige Wettbewerb während der Entstehung eines lead markets wird nicht diskutiert. Um diese Lücken zu schließen skizziert der Artikel eine Reihe von Forschungsfragen. Dabei wird insbesondere neue Forschung zu den dynamischen Interdependenzen zwischen lead und lag markets im Rahmen eines globalen Innovationssystems gefordert. Diesem Fragenkomplex wird dann im Artikel #2 anhand von Entwicklungen im Fotovoltaiksektor nachgegangen. Artikel #2: Dynamiken eines politisch geförderten Marktes: Ko-Evolution von technologischen Innovationssystemen im Fotovoltaiksektor in Deutschland und China Ausgehend von dem Konzept eines technologischen Innovationssystems (TIS) wird im Artikel #2 ein Rahmen für die Analyse geographischer Unterschiede und länder-übergreifender Interdependenzen bei der Entwicklung neu entstehender Technologiefelder entwickelt. Kern des Analyserahmens sind die sieben Systemfunktionen zur Analyse von Entwicklungsdynamiken von TIS, die in Hekkert et al. (2007) vorgestellt werden. Darauf aufbauend wird das Konzept asymmetrischer und interdependenter TIS, die sich zeitgleich in einem ko-evolutionären Prozess in unterschiedlichen Ländern entwickeln, formuliert. Der Begriff der Ko-Evolution wird als Entwicklungsprozess definiert, bei dem zwei Teilsysteme sich wechselseitig in ihrer Entwicklung beeinflussen. Die wechselseitigen Einflüsse zwischen zwei länder-spezifischen TIS werden durch direkte transnationale Verknüpfungen sowie durch indirekte Kanäle, die sich in Form von spillover- und Rückkopplungseffekten manifestieren, ermöglicht. Diese Analyserahmen wird in dem Artikel dann für die Analyse des TIS-Entwicklungsprozesses für den Bereich kristalliner Silizium-basierter Fotovoltaiktechnologien in den Ländern China und Deutschland im Zeitraum von 1999/2000 bis 2010/2011 eingesetzt. Das wichtigste empirische Ergebnis der Analyse ist, dass die Entwicklungsprozesse in Deutschland und China nicht nur Interdependenzen sondern auch wichtige Komplementaritäten im Rahmen eines globalen Entwicklungsprozess aufweisen. Während die Entwicklung in Deutschland der zentrale Treiber der globalen Nachfrage war, stellten die Prozesse in China einen Schlüssel für die Ausweitung des Angebots und der damit verbundenen Reduzierung der Herstellungskosten dar. Es wird festgestellt, dass das Zusammenwirken dieser komplementären Entwicklungsprozesse in besonderem Maße zur Gesamtentwicklung des Sektors beigetragen hat. Diese empirischen Befunde bestätigen die erwähnte konzeptionelle Weiterentwicklung des TIS Ansatzes und bilden die Grundlage für eine Überarbeitung der lead-lag market Annahme in der lead market Literatur. Die Fallstudie zum Fotovoltaiksektor kann natürlich nur einen alternativen Entwicklungspfad zu dem lead-lag market Modell aufzeigen. Es bietet damit aber einen wichtigen Anhaltspunkt für die Erforschung weiterer globaler Entwicklungspfade. Artikel #3: Auf dem Weg zu einem integrierten Ansatz zur Förderung von Umweltinnovation und wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit Artikel #3 geht der Frage nach, wie eine Politik zur Förderung von Umweltinnovation gleichzeitig zum Erhalt nationaler Wettbewerbsfähigkeit beitragen kann. Der Artikel beginnt mit einem Überblick der Literatur zu innovationsorientierter Umweltpolitik sowohl aus dem Bereich neoklassischer Wirtschaftstheorie als auch dem Bereich der Evolutionsökonomik und den darauf basierenden Ansätzen zur Analyse von Innovation und technologischem Wandel. Diese Ansätze werden im Anschluss mit aktuellen wirtschaftswissenschaftlichen Diskussionen zu wirtschaftlicher Entwicklung und Wachstum verglichen. Der Artikel kommt zu dem Schluss, dass neueste Erkenntnisse aus der Wachstumstheorie und die damit verbundenen wirtschaftspolitischen Implikationen eine zunehmende Kompatibilität mit evolutionsökonomischen Ansätzen einer innovationsorientierten Umweltpolitik aufweisen. In beiden Fällen wird darauf hingewiesen, dass Innovation und technologischer Wandel in hohem Maße vom jeweiligen Länderzusammenhang abhängen. Aus diesem Grund wird auf die Notwendigkeit von flexiblen Politikansätzen hingewiesen, die an den jeweiligen Länderkontext angepasst werden müssen. Zudem erfordert die Entwicklung und Umsetzung solcher Politikansätze – ob zur Unterstützung wirtschaftlicher Entwicklungsprozesse oder zur Förderung von Umwelttechnologien – die gleichen grundsätzlichen Governance Mechanismen. Dies weist auf zunehmende Spielräume für eine Integration dieser Politikbereiche hin. Die praktische Umsetzung einer solchen integrierten Politik erfordert die explizite Berücksichtigung internationaler Prozesse der Technologieentwicklung und der damit verbundenen Wettbewerbsdynamiken. Der Artikel argumentiert anhand empirischer Beispiele aus dem Bereich der Wind- und Solarenergie, dass eine ambitionierte Umweltpolitik in der Tat Chancen für den Aufbau langfristiger Wettbewerbsvorteile birgt. Allerdings hängt das Ergebnis von weiteren Einflussfaktoren, wie der bestehenden Wirtschaftsstruktur und der Wettbewerbsfähigkeit heimischer Firmen in unterschiedlichen Segmenten der relevanten Wertschöpfungsketten, ab. Ein integrierter Ansatz zur Förderung von Umweltinnovation und wirtschaftlicher Wettbewerbsfähigkeit, so die Schlussfolgerung des Artikels, sollte mit gezielten Maßnahmen zur Förderung des heimischen Angebots in besonders vielversprechenden Segmenten der Wertschöpfungskette einhergehen. Schließlich hängt die Frage der Wettbewerbsfähigkeit auf Märkten für umweltfreundliche Produkte und Technologien nicht nur von rein ökonomische Faktoren sondern ebenso von der Diffusion relevanter Umweltstandards und –regulierungsansätzen ab. Daher sollte eine integrierte Förderpolitik auch den Ansatz einer Umweltaußenpolitik (Jacob und Bär, 2014) aufgreifen. Eine aktive Förderung des Transfers heimischer Regulierungsmuster kann dabei als Instrument der Exportförderung eingesetzt werden. Artikel #4: Ein Ansatz zur Bewertung von Politikstrategien zur Förderung von Umwelttechnologien und eine Anwendung am Beispiel der indischen National Solar Mission Aufbauend auf der in Artikel #3 dargestellten Perspektive wird in Artikel #4 ein detaillierter Analyserahmen zur Bewertung von Politikansätzen zur Förderung von Umwelttechnologien entwickelt. Der Artikel beginnt mit einer Kritik der Literatur zu so genannten policy mixes. Die Literatur in diesem Bereich hat eine Reihe generischer Konzepte zur Bewertung eines policy mix hervorgebracht, ohne dabei auf die speziellen Herausforderungen einzelner Politikfelder einzugehen. Rayner und Howlett (2009) konstatieren, dass sogenannte optimal integrated policies so gestaltet werden sollten, dass mehrere Politikziele in kohärenter Weise verfolgt werden können und der Mix an Politikinstrumenten konsistent ist. Das heißt, die eingesetzten Instrumente sollen sich bei der Erreichung der Politikziele gegenseitig ergänzen. Der Artikel kritisiert das Konzept eines optimalen policy mix und den einseitigen Fokus, den die entsprechenden Autoren auf Kohärenz und Konsistenz legen. Stattdessen wird auf die normative Dimension der Politikentwicklung sowie auf die Herausforderung inhärenter Zielkonflikte, die bei der Gestaltung eines policy mix zwar berücksichtigt aber nicht notwendigerweise vollständig aufgelöst werden können, hingewiesen. Im Anschluss dieser kritischen Würdigung wird daher das Konzept einer Politikstrategie als Alternative zum policy mix Konzept vorgeschlagen. Basierend auf bestehender Literatur sowie Ergebnissen eines Beratungsprojektes der Policy Assessment Group am Forschungszentrum für Umweltpolitik (FFU) (Jacob et al. 2012) wird eine Politikstrategie anhand der folgenden drei Dimensionen definiert: • Strategieinhalt, bestehend aus Politikzielen und den Politikmaßnahmen zur Erreichung dieser Ziele, • Strategieprozess, bestehend aus dem Prozess der Politikentwicklung, - umsetzung und –anpassung, • Strategische Kapazität, bestehend aus den Kapazitäten, die für Politikentwicklung und -umsetzung sowie für den Prozess des Politiklernens und der Einbindung gesellschaftlicher Akteure notwendig sind. Dieses generische Strategiekonzept bildet die Basis für die Entwicklung des Analyserahmens zur Bewertung von Strategien zur Förderung von Umwelttechnologien. Ausgehend von ko-evolutionären Ansätzen zur Analyse von Umweltinnovation und technischem Wandel werden Bewertungskriterien für drei Dimensionen von Strategie aus bestehender Literatur abgeleitet. Der Analyserahmen wird dann beispielhaft zur Bewertung von Indiens Jawaharlal Nehru National Solar Mission (JNNSM) angewandt. Wichtiges Ergebnis dieser Bewertung ist, dass inhärente Konflikte zwischen Zielen für den kostengünstigen Ausbau des Marktes auf der einen Seite und der Förderung des heimischen Industriestandortes im Bereich der Solarenergie auf der anderen Seite ein wichtiges Hindernis für die erfolgreiche Umsetzung der Strategie darstellen. Zudem unterstützt die Strategie relativ einseitig den Marktausbau, während andere wichtige Funktionen des Innovationssystems, wie die Mobilisierung von Ressourcen sowie Wissensentwicklung und –ausbreitung, vernachlässigt werden. Um diesen Herausforderungen zu begegnen, weist der Artikel auf die wichtige Rolle des Strategieprozesses und den Aufbau strategischer Kapazitäten hin. Insbesondere werden die aktivere Einbindung gesellschaftlicher Akteure im Rahmen des Politikprozesses und die Entwicklung von Kapazitäten für eine angebotsseitige Förderung hervorgehoben. Der Artikel schließt mit einer Diskussion zu einer weiteren Anwendung sowie den verbleibenden Schwächen des Analyserahmens. Eine zentrale Schwäche des Ansatzes – sowie der Literatur auf der er aufbaut – ist die noch sehr eingeschränkte Auseinandersetzung mit politischen Aspekten bei der Bewertung von Zielkonflikten. Die Entwicklung von Kriterien und Analyseinstrumenten für die Berücksichtigung von politischen Einflussfaktoren bei der Bewertung von Politikstrategien für die Förderung von Umwelttechnologien stellt daher einen wichtigen Bereich für zukünftige Forschung in dem Feld dar. Ein möglicher Ansatz wäre die Durchführung eines systematischen, länder-übergreifenden Vergleichs von Politikstrategien. Dabei wäre auf die Rolle bestehender Governance-Strukturen und politischer Rahmenbedingungen für die Ausgestaltung der Strategien einzugehen. Der Analyserahmen, der in dem Artikel vorgestellt wird, würde eine geeignete Grundlage für ein solches Forschungsvorhaben bieten. In einem weiteren Schritt wäre eine Analyse der wechselseitigen Beeinflussung verschiedener Länderstrategien von großem Interesse. Wie in diesem Dissertationsprojekt dargestellt, gewinnen wechselseitige Einflüsse dieser Art im Bereich neu entstehender Technologiefelder zunehmend an Bedeutung.